国际货币基金组织(IMF)称,中国迫切需要采用综合方法解决企业债务问题。IMF执行董事鼓励硬化国企预算约束,对高负债企业分类鉴别,有需要的进行破产重组,并在各债权方之间确认和分担损失。
 
在电话会上,IMF亚太部主任罗德劳尔(Markus Rodlauer)对记者说,本次中国之行中,IMF代表团与中国相关部门进行了大量沟通,相关部委对中国企业债务问题的紧迫性、国企改革的必要性,有很清楚的认识。“我们看到,中国有一系列强有力、相互关联的政策和具体措施,同时为解决问题可能付出的代价有所准备。”
 
两个情景
 
IMF预计,中国经济增速在今年实现6.6%,明年放缓至6.2%,2018年以后温和下降至6.0%,此后会进一步平缓下降。通胀在今年回升至2.1%,明后年上升至2.3-2.4%。预计经常账户顺差将从去年的占GDP3%降到今年的2.5%。预计今年资本外流量将减少。人民币实际有效汇率到2015年中期升值了10%,此后贬值了约4.5%,仍然大体保持与基本面相一致。
 
在考察中国再平衡进程时,IMF采用了四个维度:
 
第一,外部再平衡进展顺利:经常账户顺差已大幅下降,不再以净出口拉动增长。
 
第二,国内再平衡有三个组成部分:从投资向消费转变,从工业向服务业转变,以及减少对信贷的依赖。中国向服务业转型已取得巨大进展,向消费转型进展适度,但是在减少对信贷的依赖方面进展很小。
 
第三,环境再平衡方面进度不一。增长的能源密集度已经下降,但空气污染仍然十分严重。
 
第四,收入分配再平衡也进度不一。国民收入中流向劳动力的部分已经增加,但收入不均仍十分严重,而财政政策在减少收入不均方面发挥的作用很小。
 
IMF中国代表团团长丹尼尔(James Daniel)称,增速会在中期下降,若改革不力则尤其如此。在加快推动结构性改革的更为“主动改革”情景下,中期增长将得以改善(至6.5%左右),代价是短期增速将进一步放缓,因为高负债企业将被重组。在改革进展有限且持续依赖不可持续的政策刺激的“无改革”情景中,短期内将维持较高增速,但中期增速会下降更多,急剧减速的可能性也会更大。
 
丹尼尔对记者说,两大情景都是相对于“基线情景”,也就是报告中所称的“现状”。“主动改革”自然是IMF希望看到的结果,即牺牲部分短期增长,但在中期内显著提升生产力,释放增长潜力。
 
执董们认为,应采用有利于消费的预算内措施,可包括:提高养老金;扩大社会、教育和医疗支出;建立重组基金以及降低最低社保缴费。另外,还需持续付出努力,确保新预算法得到充分实施,提高财政透明度,并对税收制度进行现代化改革。
 
确认损失
 
IMF认为,在下行风险加剧、缓冲不断消耗的情况下,中国经济转型将继续是复杂、具有挑战性的,并且转型过程可能崎岖不平。
 
丹尼尔称,中国脆弱性正在危险的水平上不断增加,“巨大、不透明和相互关联”的金融系统是最突出的特点。这就需要采取果断行动克服脆弱性,降低对信贷融资、国家主导的投资的依赖,并改善国有企业和金融部门的治理、风险定价和资源配置。
 
中国迫切需要采用综合方法解决企业债务问题。“中国企业债务仍然可控,但已达到GDP的145%左右,不论怎样衡量都是很高的水平,”丹尼尔称。中国的非金融国企占用了约一半的银行信贷,但只创造了约五分之一的工业产出。
 
所以,首先需要一个高层决定,停止对薄弱企业继续提供融资,并接受可能出现的近期增长放缓。也就是,要从最高层面停止追求不可持续的高增长目标、打破国企和地方政府的软预算约束、政府显性和隐性担保网络以及一些金融部门过度承担风险的行为。
 
由此,IMF执董们鼓励对负债过高的企业进行鉴别分类,并对其开展重组或清算;确认损失,并在相关各方(必要时包括政府)之间分担损失。对一些国有企业实施试点将有力地启动这一过程。建议在采取这些措施的同时向下岗职工提供有针对性的社会救助,并实施举措促进新的、具有活力的民营企业进入市场。
 
执董们强调,要进一步加强金融稳定的重要性。优先任务包括:鼓励银行积极主动地确认贷款损失并提高资本比率;加强监管对流动性风险管理和融资稳定风险的关注;以及解决影子产品的脆弱性。他们还建议显著提升监管框架,以促进机构间信息共享和政策协调,缩小监管套利空间,并提高危机管理能力。
 
国企真改革
 
降低负债,其实主要指降低对国有企业的信贷。IMF在报告附件中专门辟出一章探讨国企改革,认为国企改革在中国改革战略中占有显赫位置,但其中的重要细节仍不明确。
 
目前中国国企具有这些特点:
 
第一,非金融国企在产出和就业中所占的比例在下降,但仍占据主体地位。增加值看,国企占国民经济比重已经由40%降至16%,对城市就业贡献占10-15%,但对他们的信贷占银行全部信贷的一半,占总体工业企业资产的40%。
 
第二,国企仍在包括土地、信贷和自然资源等投入品方面享有隐性支持。国企融资成本,比市场普遍成本低40-50个基点。如果去除隐性支持,国企在2011年至2015年见的权益回报(ROE)应为-1%,而非8%。
 
第三,国企财务表现继续恶化,却仍在快速加杠杆。自2009年以来,国企杠杆率上升了近2倍,资产回报率恶化了2-3个百分点,显著低于私有部门,劳动生产率是私有部门的30-40%。
 
现有的国企改革计划主要原则有:国家由运营者转变为资本投资者;将国企划分为不同类别,如商业战略性国企、商业非战略性国企和社会功能性国企,不同类别有不同所有权结构、改革计划和评估标准;对党在国企的领导角色进行机制化;解决“僵尸”国企问题。
 
IMF认为,现有的改革计划大体与国际先进经验相符合,但在一些重要问题上仍不够清晰,如对国家扮演角色的透明度规定。而且,截至目前,改革进展不一。2016年开展了试点项目,沿海地区推进较快,内陆仍对国企依赖较重。
 
面向未来,IMF认为,在当前改革的基础上,应当注重提升效率与资源分配功能。这需要:
 
第一,重组或清算国企。将国企区分为基础坚实的国企,有现金流但无法存活的国企,以及有生存能力但无法偿债的国企。对后两者分别采取清算解散和重组。
 
第二,“硬化”预算约束。通过更大程度上允许违约,以及谨慎地在不同所有人和债权人之间分配和承担成本,逐渐降低对国企的隐性支持。
 
第三,引入竞争。放开更多领域的准入限制或“偏向”国企的措施,尤其是在服务业,如在物流和电信领域,打破行政垄断,促进中小企业发展。
 
第四,提供社保支持。尽量降低下岗失业、再培训、再就业的社会成本。近期1000亿元煤炭钢铁行业重组基金就是很好的例证。
 
第五,推进配套改革。内容包括户口改革、农村土地产权改革、破产和清算框架。财政政策瞄向改善社保“可携行”,理顺政府层级之间事权和财权关系。
 
第六,改进政策协调。国企改革涉及利益关系复杂,需要设立高层机制来推进和执行有效的重组。中央和地方政府之间、金融监管部门之间需紧密配合,平顺改革进程。
 
IMF称,从国企占经济的比例、生产力、资本成本角度看,成功的国企改革将在中期内改善增长前景,缩小国企与私有部门之间的生产力差距,提高产出水平3-9个百分点,或每年提升GDP增速0.3-0.9个百分点。
 
作者: 李增新
 
2016-08-14